LES PECHES IMPARDONNABLES DE L'ARRETE MINISTERIEL DE 2021 PORTANT INSTAURATION D'UN CONTRAT DE BAIL TYPE ET UN LIVRET DE BAIL TYPE EN RDC

Les conflits sociaux liés à la gestion du bail sont devenus un secret de polichinelle en RDC et particulièrement dans la ville de Kinshasa. L’Etat se voit chargé de la responsabilité d’assurer un vécu paisible dans la société et un cadre relationnel propice entre bailleurs et locataires.

Il semble déplorable de constater que les différentes législations en vigueur peinent à résoudre les conflits liés au bail soit à cause des textes inappropriés aux réalités du terrain, soit à cause du manque de suivi par l’autorité compétente sur l’application des textes, soit à cause du manque de politique de logement et d’habitat clairement définie par les autorités.

Le 13 juillet 2021, il a paru dans l’arsenal juridique congolais l’arrêté ministériel 0011/CAB/MINETAT/MIN/2021 modifiant et complétant l’arrêté ministériel 052/MIN-UH/2018 du 11 décembre 2018 portant instauration d’un contrat de bail type et un livret de bail type en RDC.

Il est opportun de relever les péchés originels de ce nouveau-né juridique qui risquera de créer d’autres problèmes au lieu d’en résoudre.

1. Péchés juridiques
a. Champ d’application

L’article 5 de l’arrêté sous examen dispose « sans préjudice de l’arrêté ministériel 052 du 11 décembre 2018, il est établi trois (3) types de contrat de bail et de livret de bail :
• Le contrat de bail et le livret de bail à usage résidentiel ;
• Le contrat de bail et le livret de bail à usage socio-culturel, qui est lié aux formations médicales, aux églises, écoles, salles de spectacles, ASBL, associations diverses et autres à circonscrire ;
• Le contrat de bail et le livret de bail à usage commercial, conformément à l’acte uniforme OHADA du 15 décembre 2010 portant sur le droit commercial général. »
Cette disposition constitue une nouveauté par rapport à l’arrêté 052 du 11 décembre 2018 qui prévoyait uniquement le contrat de bail et le livret de bail à usage résidentiel et à usage socioculturel. L’arrêté de 2021rajoute le contrat de bail et le livret de bail à usage commercial.

Il importe d’entrée de jeu de relever que cet arrêté est un arrêté pris sur renvoi ou dans le sillage de la loi. Il faut dire qu’un arrêté pris dans le sillage de la loi est ce que la doctrine dominante appelle en droit administratif un règlement subordonné. Le règlement subordonné diffère de celui autonome dans la mesure où le règlement subordonné est pris aux fins de fixer, d’éclairer, d’appliquer une loi. En d’autres termes, ce sont les mesures d’application d’une loi.
Ce règlement requiert de l’autorité exécutive, qui doit en édicter, une certaine conduite notamment dans son élaboration, son objet et son contenu, étant entendu que le champ d’application a été limitativement déterminé par la loi qui en est le fondement.

En effet, l’article 4 de la loi 015/025 du 31 décembre 2015 relative aux baux à loyer non professionnels dispose que le livret de bail modèle unique est réglementé par arrêté du ministre ayant les baux à loyer dans ses attributions. La loi de 2015 précitée régit exclusivement les baux non professionnels, en l’occurrence les baux à usage résidentiel et socioculturel (article 1 de la loi de 2015).

Or, il appert que l’arrêté sous examen, présenté supra comme un règlement subordonné, s’autorise à régir également le bail à usage commercial, alors que ce bail ne tombe aucunement sous le coup de la loi de 2015. En effet depuis que la République Démocratique du Congo est devenue membre de l’OHADA, le bail commercial , qualifié actuellement de bail professionnel, est désormais réglementé par les dispositions de l’Acte Uniforme sur le Droit Commercial Général.

C’est ainsi que l’article 1er de la loi de 2015 sur le bail en RDC n’a réglementé que les baux à loyers résidentiel et socioculturel.

Au sujet de l’arrêté sous examen, il est à préciser que l’article 4 de la loi qui le veut limite son objet et son champ d’application en disposant à son alinéa 1er : « Le livret de bail modèle unique est réglementé par arrêté du ministre ayant les baux à loyer dans ses attributions ».

Qu’il se pose alors la question de savoir d’où le ministre d’Urbanisme et Habitat a-t- il tiré sa compétence de pouvoir régir le bail professionnel ?

Il sied de rappeler qu’en droit public, toute autorité n’est pas compétente car la compétence est l’exception et l’incompétence la règle dans la mesure où la compétence est toujours d’attribution et ne se présume pas.

Que cette compétence s’apprécie par rapport à la matière, au temps et au lieu. In specie casu, c’est la matière dont il s’agit. En effet, l’article 1erde la loi de 2015 sur les baux à loyer non professionnel ne demande pas au Ministre de réglementer les baux à loyer professionnel.

b. Objet

L’arrêté 011 de 2021 semble malheureusement reproduire l’erreur de l’arrêté 052 de 2018 au niveau de son objet.
En effet, l’article 3 de la loi de 2015 dispose « le bail est un acte écrit, librement conclu par les parties, établi soit par acte notarié soit par acte sous seing privé. Dans les trente jours de sa conclusion ou en cas d’avenant, les parties au bail, ou le cas échéant, l’agence immobilière, présentent, en trois exemplaires, le contrat ou toute modification pour enregistrement au service compétent. A défaut, le livret de bail est appliqué aux relations contractuelles. Il est également soumis à l’enregistrement. » L’article 4 renchérit que le livret de bail, modèle unique, est réglementé par arrêté du ministre ayant les baux à loyer dans ses attributions.

La lecture des articles sus-vantée révèle que le législateur accorde aux parties le pouvoir de définir les clauses du bail sous réserve des dispositions d’ordre public. Le terme « à défaut » repris à l’alinéa 3 de l’article 3 révèle que la disposition sur le livret de bail est une disposition supplétive et non impérative. Il s’en suit que si les parties soumettent les exemplaires de leur bail dans le délai défini, le livret de bail n’est pas applicable. En d’autres termes, le livret de bail ne s’applique qu’en l’absence d’un contrat de bail signé et dûment soumis par les parties au service compétent conformément à la loi.

Le livret de bail est un document administratif contenant des renseignements sur le bailleur et le preneur ainsi qu’un modèle de contrat de bail. Le législateur invite l’autorité ministérielle à réglementer le livret de bail modèle unique et non à établir un contrat de bail type même pour les parties qui disposent d’un contrat de bail.

L’article 1er de l’arrêté sous examen dispose « il est instauré un modèle unique de contrat de bail type… » et l’alinéa 3 du même article souligne qu’il est délivré conjointement avec un livret de bail en application sur toute l’étendue du territoire national, alors que la loi dont il tire sa source ne lui demande nullement de remettre aux parties un modèle type de contrat de bail ; la loi de 2015 s’étant limitée à définir les dispositions d’ordre public auxquelles les parties ne peuvent déroger dans leur contrat de bail.

Au nombre des dispositions impératives il y a entre autres le caractère écrit du bail , le contenu de cet écrit , la garantie locative .

Cet arrêté viole la liberté contractuelle des parties prévue dans le code civil congolais livre III et réaffirmée dans la loi de 2015 sur les baux à loyer non professionnel et se propose de régir un concept autre que ce que la loi l’exige de faire.

c. résiliation du bail

L’article 12 de l’arrêté sous examen interdit de résilier le bail à durée indéterminée avant l’expiration d’un délai minimum de 2 ans pour le bail à usage résidentiel et 6 ans pour le bail à usage socioculturel et commercial.

Le même article rajoute que si la demande de résiliation émane du bailleur, il lui sera infligé une amende équivalent au tiers de la garantie locative au profit du preneur en guise de l’indemnité de résiliation du bail pour le preneur régulier. Au cas contraire, le bailleur tombe sous le coup de l’article 40 de la loi de 2015.

En revanche, l’article 40 traite du préavis et non de l’observance d’un certain délai pour user de son droit de résiliation. Le préavis n’équivaut pas à la période obligatoire à observer pour mettre en mouvement la faculté résolutoire reconnue aux parties à un contrat. Il va de soi que le délai de préavis est différent du délai repris à l’article 12 sus-évoqué et que le renvoi à l’article 40 de la loi de 2015 s’avère être une dangereuse confusion.

Par ailleurs, il est aussi important de souligner que le contrat de bail est un contrat synallagmatique c’est-à-dire que les parties s’obligent réciproquement l’une envers l’autre.
Or, il s’en suit que si une partie n’exécute pas son obligation, l’autre partie ne peut pas résilier le contrat. Si une partie, par exemple le locataire, trouve une opportunité qui lui est plus favorable, cet arrêté l’interdit en réalité de saisir cette nouvelle opportunité et l’oblige à demeurer dans son lien contractuel.

Comment peut-on comprendre que cet arrêté demande à un bailleur de laisser un locataire jouir de son bien pendant 2 ans voire 6 ans avant de résilier si ce locataire ne s’acquitte pas de son obligation principale, et ce depuis plus de trois mois, de paiement de loyer et vice versa ?Et pourtant, l’inobservance par l’une des parties de ses obligations doit entrainer la résiliation de ce contrat et nul n’est tenu de demeurer dans un lien de droit, dit-on.

2. Péchés sociaux
a. Loyer

La fixation du taux de loyer doit tenir compte notamment de l’expression de l’expertise d’évaluation immobilière établie à cet effet. L’article 15 de l’arrêté sous examen dispose que l’expertise immobilière est à titre gracieux ou onéreux. Elle peut être effectuée par un agent qualifié de l’administration ou par un expert immobilier indépendant.

Malheureusement, l’autorité exécutive ne précise pas le cas dans lequel l’expertise pourra être réalisée à titre gracieux ou onéreux. Or, les réalités sur terrain augurent que l’expertise sera généralement voire toujours effectuée à titre onéreux, ce qui est logique dans la mesure l’évaluation immobilière n’est pas une tâche à titre gracieux et l’expert n’est pas un bénévole.

En outre, les différents indicateurs à considérer pour procéder à la majoration du taux de loyer semblent négliger le niveau d’instruction de la population dans son ensemble ainsi que les réalités environnementales congolaises. Par exemple, il est demandé de tenir compte des rapports périodiques de l’autorité monétaire ou encore de la mercuriale officielle suivant l’index de l’Institut National de la Statistique .

b. Préavis

L’arrêté semble régir uniquement le préavis donné par le bailleur au preneur. Il en découle que le cas inverse ne nécessite pas l’intervention de l’administration.
L’administration est placée au cœur de la procédure de préavis instaurée pour résilier le bail à l’initiative du bailleur. C’est l’administration qui notifie le préavis au locataire comme suit :
• Notification du préavis de 3 mois ou 6 mois selon qu’il s’agit d’un bail résidentiel ou socioculturel ou commercial.
• Le cas échéant il est consenti une prolongation de préavis (1 mois ou 4 mois selon qu’il s’agit d’un bail résidentiel ou socioculturel ou commercial).
• Si la prolongation de préavis n’est pas concluante, une mise en demeure accordant un délai supplémentaire de 15 ou 60 jours selon qu’il s’agit d’un bail résidentiel ou socioculturel ou commercial est adressée au Preneur.
• La déchéance locative conduit au lancement d’une sommation de 7 ou 28 jours au preneur selon qu’il s’agit d’un bail résidentiel ou socioculturel ou commercial.
• Après la sommation, l’administration organise aussitôt une session de la commission de conciliation pour statuer sur ce cas litigieux.

Cette procédure foule au pied le droit du propriétaire, bailleur, alors que s’il est vrai que le droit au logement est un droit garanti par la constitution (article 48 de la constitution), il ne faudrait pas oublier que la propriété est sacrée et est également un droit constitutionnel (article 34 de la constitution). C’est l’administration qui s’arroge le droit d’autoriser la prolongation du préavis sans le consentement du propriétaire du bien, objet du bail.
En outre, il est évident que la légendaire lenteur de l’administration publique ne saurait faciliter la gestion du bail attendu que la question du logement tant pour les personnes physiques que morales nécessite une célérité eu égard aux intérêts en jeu.

Conclusion

Somme toute, le contexte actuel du bail paraît un peu plus délicat faute d’une politique de logement mise en place par les autorités publiques qui sont, de ce fait, obligées de s’accrocher aux biens immobiliers des particuliers. Il va s’en dire que la gestion du bail nécessite une analyse profonde des questions sociétales en vue de limiter tant que faire se peut la prolifération des conflits y relatifs. Car une mauvaise lecture telle que faite dans cet arrêté engendrera beaucoup de conflits en mettant les parties dans une condition les obligeant à violer les dispositions en vigueur. Aussi faut-il rajouter que cet arrêté a, en réalité, créé un cadre illégal avec une apparence de légalité pour intensifier les tracasseries administratives dont feront l’objet les bailleurs et les locataires dans les jours à venir.

C’est pour cette raison que les failles en droit contenues dans l’arrêté sous examen ne peuvent passer sous silence et leur modification est primordiale pour veiller au respect de la légalité car le ministre, autorité hiérarchique de son administration, est chargé d’assurer le respect du principe de légalité au sein de son administration.

Ainsi, à défaut de modification, le Premier Ministre peut enjoindre à son Ministre de rapporter son arrêté entaché de plusieurs irrégularités manifestes et qui énervent le principe de la légalité cher à tous les actes administratifs.
Et enfin, en cas de censure du juge administratif, cet arrêté ne passera pas l’épreuve du feu et sera sans le moindre doute annulé pour excès de pouvoir manifeste au regard de ce qui a développé ci-haut.

BIBLIOGRAPHIE
1. Textes juridiques

- La constitution du 18 février 2006 telle que révisée par la loi constitutionnelle n°11 /002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, Journal officiel, 52ème année, numéro spécial, février 2011 ;
- Loi n°15/025 du 31 décembre 2015 relative aux baux à loyer non professionnels, Journal officiel, 57ème année, numéro spécial, janvier 2016 ;
- Arrêté ministériel n°052/MIN-UH/2018 portant instauration d’un contrat de bail type en République Démocratique du Congo, Journal officiel, février 2019 ;
- l’arrêté ministériel 0011/CAB/MINETAT/MIN/2021 modifiant et complétant l’arrêté ministériel 052/MIN-UH/2018 du 11 décembre 2018 portant instauration d’un contrat de bail type et un livret de bail type en RDC, du 13 juillet 2021 ;

2. Ouvrages

- ANDRE DE LAUBADERE, JEAN-CLAUDE VENEZIA et YVES GAUDEMET, Traité de Droit Administratif, Tome I, 13ème édition, L.G.D.J, Paris ;
- FELIX VUNDUAWE TE PE MAKU et JEAN-MARIE MBOKO DJ’ANDIMA, Traité de Droit Administratif de la République Démocratique du Congo, 2ème édition, Bruylant, Bruxelles, 2020 ;
- LOUIS YUMA BIABA, Manuel de Droit Administratif, cedi, Kinshasa, 2012 ;
- LOUIS YUMA BIABA, l’Essentiel du Droit Administratif, imprimerie kinpress, Kinshasa, 2018-2019 ;



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COMMENTAIRES :

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    Me Zango

    Formidable analyse.

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